2014年，中央政府发布了以“全面深化农村改革”为主题的“一号文件”，预示着新一轮土地改革即将全面推广。“人—地”历来是最核心、最根本的社会关系，牵一发而动全身，从古至今每一次调整都伴随着巨大的社会变迁。这一次更会如此。

三十多年前，家庭联产承包责任制的产生、推广是为了解决中国的温饱问题。如今，当人们不再为温饱而担忧，这一制度的历史作用逐渐消退。

当大量青壮劳力涌入城市，农村土地开始撂荒时，部分留守的农民便开始自发的流转土地，集中耕种。

早在2001年，土地流转已开始在民间自发进行。一位老农曾介绍道，收集土地耕种的初衷就是不忍看着大片的土地撂荒。

那时，土地转入者须替原承包者交纳“村提留、乡统筹”，有些地区后者还要向前者收取一定费用。2005年国家取消一切农业税费后，种地的负担没有了，土地流入者转而向流出者支付流转费。自此，土地流转开始大量出现。

随着农村土地自发性流转越来越多，中央政府开始推动新一轮土地改革。2008年，时任中共中央总书记的胡锦涛前往安徽小岗村考察时表示，允许农民以多种形式流转土地承包经营权。当年10月，十七届三中全会发布了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。从那时起，土地流转从农民自发转变为政府推动，全国各地纷纷展开试点。

2008年，重庆、成都成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，组建了全国首个农村土地交易所。同年，全国首家工商注册农地流转合作社——山东枣庄徐庄镇农村土地流转合作社挂牌运行。浙江嘉兴作为全国试点地区展开“两分两换”(以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障)的尝试……

转眼间，五年过去了。2013年的中央一号文件中首次提出，“引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”。翻阅近些年的一号文件，这是中央政府首次鼓励土地流转、引导农业变革，预示着三十年后新一轮全国范围内的土地改革即将全面启动。

然而，与三十多年前相比，如今新一轮土改的社会背景、目标任务、复杂程度完全不可同日而语。

三十多年前，中国刚刚结束了文革，在不变革就有饿死之虞的背景下，土改成了举国上下迫切需求;如今，农民温饱问题已解决，社会需求呈现出多元化的趋势，全国试点区均遭遇到因部分农户拒绝而无法流转到连片土地的难题。

如果说前一轮改革承担的任务较为单纯——解决基本的温饱问题;如今土地变革则要面对一系列“难啃的硬骨头”。眼下，中国改革就像在改建一座年久失修的老宅，土地改革正如同这座老宅的地基，牵一发而动全身。

首先，土地改革迫切要解决三农自身的问题，实现农民富裕化，农业规模化、机械化、现代化。可多地投资案例却表明，投入大、效益低、周期长等特点使得农业投资咋看表面风光、实则风险内藏。甚至小岗村4300亩地流转集中已近一年，至今未招到投资者。

同时，作为城镇化的起点，政府希望借土改消弭多年积累的城乡二元差距，实现城乡一体化的平衡发展。正如嘉兴市一位有着多年农业工作经验的官员所说，嘉兴探索土地改革已有5年，浅层问题基本解决，随着改革进入深水区，难免就要触及敏感区域。

如1998年中央政府承诺，家庭联产承包责任制30年不变，如今还剩一半期限。土地流转集中必然吸引社会资本，投资者对于土地承包到期的顾虑将越来越大。此外，农民搬入城镇后将宅基地置换为楼房，城乡一体化的同时，房产属性、买卖、价值能否划一等，都是棘手而又必须面对的难题。

土地改革看似只关乎三农问题，可土地集中耕种后，人力就会进一步从土地中释放出来，就会冲击着城乡间就业、户籍、住房、教育、社保、医疗等一系列现行双轨制政策。

全国人大代表、国家缓控释肥工程技术研究中心主任万连步指出，政府不能只把眼睛盯着土改本身，还要未雨绸缪改革后农民就业安置、医疗社保等一系列保障问题。他认为，对农民的教育培训最为关键。留守农民需要适应新型现代化农业，进城农民需要掌握一技之长、适应工业和服务业用工需求。培育新型职业农民是发展现代农业、推动城镇化发展的当务之急。

2013年11月，安徽省恰在十八届三中全会闭幕的当天出台了一系列土改新政。正如一位参与政策制定的安徽官员所说，如果说上一轮仅靠一项制度的调整就能释放出巨大的生产力，如今中国土地改革需要的是系统性、多层面的探索与试点，需要经历长时间攻坚克难才可能功成。

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全面推进农村集体土地确权颁证工作，开展农村土地承包经营权登记试点。必须坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，这是历史经验的科学总结，既管当前，也管长远，是长期指导思想。农村土地制度关乎农村的根本稳定，也关乎中国的长远发展，其核心是要保障农民的财产权益，底线是严守18亿亩耕地红线。要坚持以家庭承包经营为基础，支持发展多种形式新型农民合作组织和多层次的农业社会化服务组织，逐步构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，始终注重保护法律赋予农民的财产权利，调动农民积极性。

——《2013政府工作报告》

来源：经济观察报第10版 作者：种昂日期：2014年3月3日